“紅頭文件”的規(guī)范化又邁出重要一步。

　　老百姓俗稱的“紅頭文件”，實際上就是行政規(guī)范性文件。日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。據(jù)了解，這是第一次從國家層面對行政規(guī)范性文件合法性審核機制的主體、范圍、程序、職責(zé)、責(zé)任等作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

　　加上今年5月份國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)，兩份文件共同構(gòu)成了行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的基礎(chǔ)性制度措施。

　　行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)開展行政執(zhí)法活動的重要依據(jù)，覆蓋行政管理的各個領(lǐng)域。這一類直接關(guān)系政府是否依法行政，直接關(guān)系老百姓的合法權(quán)益和政府形象的文件，近年來卻也不少被曝出“奇葩文件”“違法文件”的新聞。

　　中國政法大學(xué)法治政府研究院近年來發(fā)布的中國法治政府評估報告顯示，當(dāng)前，地方政府行政規(guī)范性文件法治化狀況總體得分率仍較低，行政規(guī)范性文件的規(guī)范度不夠，“任性”仍然在一定程度上存在。

　　“實踐中，規(guī)范性文件的制定主體也較為混亂，一些未直接對老百姓的權(quán)利產(chǎn)生影響的內(nèi)部工作規(guī)則、辦事機構(gòu)發(fā)布的文件均出現(xiàn)在了部分地方政府網(wǎng)上公布的行政規(guī)范性文件專欄中，行政規(guī)范性文件文本語言表述不規(guī)范、篇章結(jié)構(gòu)安排邏輯不嚴謹、本身質(zhì)量不高等問題依舊凸顯。甚至還存在涉嫌違反行政許可法、行政處罰法的情形，成為制約當(dāng)前法治政府建設(shè)的‘最后一公里’的梗阻，亟需‘對癥下藥’、攻堅克難。”中國政法大學(xué)副教授曹鎏告訴《法制日報》記者。

　　這就使得對于規(guī)范性文件的規(guī)范管理成為必然。為實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件合法性的源頭性把控，《指導(dǎo)意見》明確提出要建立職責(zé)清晰、審核嚴格、程序規(guī)范、權(quán)責(zé)一致、運行高效的合法性審核機制，切實發(fā)揮杜絕違法行政規(guī)范性文件的“過濾器”功能。為確保行政規(guī)范性文件實體合法，必須借助對行政規(guī)范性文件制定全過程的程序規(guī)制來實現(xiàn)。《指導(dǎo)意見》通過規(guī)范審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)，以及強化審核責(zé)任夯實了合法性審核機制，這對行政規(guī)范性文件制定過程全鏈條法治化管理將起到關(guān)鍵性作用。

　　曹鎏認為，《指導(dǎo)意見》明確了審核范圍，是一大亮點。“只要構(gòu)成行政規(guī)范性文件的，必須全部納入合法性審核范圍，以確保實現(xiàn)合法性審核的全覆蓋，做到應(yīng)審必審。”按照《通知》的規(guī)定，一個行政公文是否屬于行政規(guī)范性文件，必須同時滿足五個要件。《指導(dǎo)意見》在此基礎(chǔ)上，從另一層面作出排除性規(guī)定，又進一步明確各級行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機構(gòu)編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件不屬于行政規(guī)范性文件,自然就不在合法性審核的范圍之內(nèi)。

　　借助信息化手段，也是《指導(dǎo)意見》的一大亮點。互聯(lián)網(wǎng)時代的到來為實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件的全過程動態(tài)管理提供了硬件支撐。《指導(dǎo)意見》從兩個方面作出規(guī)定：一方面，要注意完善合法性審核管理信息平臺，有效處理好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息平臺的銜接，另一方面，要制定合法性審核管理信息平臺的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一格式、文本、標(biāo)準(zhǔn)等各項管理要求，實現(xiàn)電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通，此外，還應(yīng)積極探索建立合法性審核臺賬以及合法性審核信息共享機制，以充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源對于切實提高審核實效的重要意義。各級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)信息化要求，積極運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段推進行政規(guī)范性文件合法性審核的信息化平臺建設(shè)。

　　“《通知》和《指導(dǎo)意見》的出臺正式開啟了行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的法治之路。行政規(guī)范性文件制定、監(jiān)督和管理全過程的法治化號角已經(jīng)響起。”曹鎏說，期待“奇葩”“任性”“違法”的行政規(guī)范性文件問題能夠被逐漸根治。