強化刑事立案監督 依法保障非公經濟健康發展

　　——最高檢第十檢察廳負責人就第二十四批指導性案例答記者問

　　檢察機關負有刑事立案監督職責，應當依法監督糾正涉及非公經濟案件不應當立而立和應立不立等突出問題，堅決防止和糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經濟糾紛等各類違法行為。

　　近日，最高人民檢察院以“涉非公經濟立案監督”為主題發布第二十四批指導性案例，最高檢第十檢察廳廳長徐向春就相關問題回答了記者提問。

　　記者：最高檢專門就涉非公經濟立案監督發布一批指導性案例，編寫背景和主要考慮是什么？

　　徐向春：非公有制經濟作為社會主義市場經濟的重要組成部分，與公有制經濟共同構成我國經濟社會發展的重要基礎。改革開放以來，非公經濟不斷發展壯大，在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方面都發揮了重要作用，也是推動我國經濟轉型升級的重要依托。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對非公經濟發展高度重視，習近平總書記多次作出重要指示，為推動非公經濟持續健康發展提供了根本指引。黨的十九屆五中全會對促進非公經濟高質量發展作出重要部署，提出要激發各類市場主體活力，建設高標準市場體系。依法保護非公企業的合法權益，支持非公經濟健康發展是堅持和完善我國基本經濟制度的必然要求，是檢察機關的重要責任。

　　近年來，從檢察機關接收的群眾控告申訴案件類型看，反映涉非公經濟糾紛的案件呈遞增趨勢，而其中反映對涉非公經濟案件越權管轄、違規立案、違規干涉民事裁判執行等問題又相對突出，還有一些企業反映自身合法權益受到犯罪行為侵害，但是報案不立案或者推諉。這類違法違規辦案行為對當事企業的傷害很大，有時甚至難以彌補，嚴重損害司法權威和司法公信力，破壞公平競爭、健康有序的市場秩序，也影響和動搖人民群眾對公平正義的信心，檢察機關有必要立足監督本職，加大刑事立案監督辦案力度，及時予以監督糾正。因此，2019年7月至今年3月，最高檢部署開展了涉非公經濟案件立案監督專項活動，專門解決應當立案而不立案、不應當立案而立案，特別是以刑事案件名義插手民事糾紛、經濟糾紛等問題。在專項活動開展期間，各地檢察機關共辦理涉非公經濟立案監督案件3472件，向公安機關發出要求說明立案或者不立案理由通知書2077份，認為公安機關理由不成立，監督撤銷案件和監督立案1150件，監督糾正率55.4%。與此同時，檢察機關還向公安機關發出糾正違法通知書257份。這次專項活動既讓非公企業和非公經濟人士切身感受到了檢察機關依法平等保護非公經濟的實際行動和積極成效，又幫助非公企業和非公經濟人士提高了法治意識和規則意識，增強了企業經營管理能力和安全防控能力。

　　今年7月，最高檢出臺《關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六保”的意見》(以下簡稱《意見》)，強調要求加強刑事立案監督，著重糾正涉及民營企業案件不應當立而立和應立不立等突出問題，堅決防止和糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經濟糾紛等各類違法行為。為貫徹落實《意見》精神，發揮示范、引領和指導作用，切實做到嚴格區分刑事犯罪和經濟糾紛界限，對不該立案的涉非公經濟案件依法監督撤案，對侵犯非公企業合法權益的案件依法監督立案，最高檢對專項活動中總結的典型案件進行了梳理和篩選，嚴格標準、優中選優，編制了這批指導性案例。

　　記者：這批發布的指導性案例以“涉非公經濟立案監督”為主題，實踐針對性和業務指導性都很強，具有哪些方面的顯著特點？

　　徐向春：最高檢編發指導性案例，要求在事實認定、證據運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面對辦理類似案件具有指導意義，根本特點是要聚焦突出問題，深化、落實精準監督，及時監督糾正違法行為，維護司法公正和人民群眾合法權益。具體到這批發布的案例，主要體現以下四方面特點：

　　一是突出刑事立案監督業務，充分展現其價值功能。刑事立案監督作為檢察監督的基本職能之一，承擔著規范刑事立案程序的重要職責，履行立案監督職責必須貫穿于檢察辦案當中，在辦案中監督、在監督中辦案，離開辦案，刑事立案監督就是無源之水、無本之木。這次發布的案例中，前兩個案例系監督撤銷案件的案例，體現了及時有效避免刑事立案給企業造成不利影響，保護非公經濟健康發展；后兩個案例系監督立案后作出生效有罪判決的案例，體現了維護企業受損的合法權益，促進形成良好營商環境。同時，這次發布的案例中既有根據當事人申請啟動監督程序的案例，如前三個案例，也有檢察機關依職權主動啟動監督程序的案例，如第四個案例。總體看，這批案例檢察特色非常鮮明，較為全面地涵蓋了刑事立案監督案件的業務范圍、辦理流程和工作內容。

　　二是堅持平等保護理念，強化政策運用。理念政策是行動的先導，決定案件處理的方向、方法與效果，至關重要。近年來，最高檢十分重視平等保護理念在涉非公經濟案件中的引領作用，加強政策指引、案例指導、教育培訓，要求我們的檢察官在辦理案件中切實做到對國企民企、內資外資、大中小微企業同等對待，確保各種所有制企業訴訟地位平等、訴訟權利平等、法律保護平等，不能基于身份不同而在司法上有差別待遇。如這次發布的前三個案例中的涉案方均系民營企業和企業家，第四個案例中的被害企業瑪氏公司則是知名外資食品生產企業，檢察機關在監督履職過程中均一視同仁、平等保護。

　　三是貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，促進企業合法合規經營。既強調有案必辦、有罪必究，又堅持罪刑法定、寬嚴相濟，堅持把讓企業“活下來”“辦下去”“發展好”、努力幫助企業恢復正常經營秩序，與規范企業經營，促進企業長遠發展相統一、兼顧好。如案例三中的涉案被告單位甲公司系民營企業，呂某系企業負責人，本應執行人民法院依法作出的發生法律效力的判決，但呂某故意更改企業名稱和法定代表人、隱瞞到期收入，從而隱藏、轉移財產，致使判決無法執行，對于這種情節嚴重的情形，應當以拒不執行判決罪予以追訴。在起訴環節，檢察機關對公司負責人呂某嚴肅批評教育，使其認識到按時執行法院生效判決的法定義務，以及拒不執行生效判決的法律后果，并積極促使甲公司執行判決，向被害企業履行法定義務、賠禮道歉。檢察機關依法向呂某告知訴訟權利和認罪認罰的法律規定后，其自愿認罪認罰，檢察機關提出判處緩刑的確定刑量刑建議，并被法院采納。該案的辦理，既充分有效保護了申請執行人的合法權益，又讓涉案民營企業充分認識到，法律是經營的底線，經營者要依法承擔企業責任，按時履行法院生效判決確定的法定義務，唯有守法經營，才能保證企業的長遠健康發展。

　　四是嚴格把握罪與非罪界限，厘清有爭議的法律適用問題。這次發布的案例堅持問題導向，注意區分經濟糾紛與經濟犯罪的界限，防止任意侵犯非公企業合法權益問題的發生，切實做到了準確把握法律政策界限，嚴格區分一般違法違規與刑事犯罪，確保辦案質量和效果。如案例一體現了對罪刑法定原則的重申和堅守，監督撤銷了將串通拍賣行為類推為串通投標行為的刑事立案。案例二涉及合同糾紛與合同詐騙的區分問題，通過這個案例明確，在辦理涉及民事法律關系的刑事案件時，要全面分析案件不同法律關系、司法政策導向等因素，準確把握罪與非罪的界限，防止機械司法，對于民事欺詐、合同違約等債權糾紛案件，要實質性研究分析涉案法律關系、當事人法律行為及其主觀故意，不能簡單化認定“刑事詐騙”“合同詐騙”，防止通過刑事追訴插手民事糾紛，違法進行公權干預而損害當事人合法權益。

　　記者：請具體介紹，如果非公企業對公安機關的立案決定有異議，或者認為該立不立，如何向檢察機關請求立案監督？

　　徐向春：根據法律和司法解釋的規定，檢察機關負有立案監督職責，監督范圍主要包括公安機關應當立案而不立案和公安機關不應當立案而立案。如果非公企業和非公經濟人士認為自身的行為不構成犯罪而公安機關違法立案的，或者企業合法權益受到犯罪行為侵害而公安機關應立不立的，可以向檢察機關請求立案監督。提出監督申請時，應當向檢察機關控告申訴檢察部門遞交申請材料、身份證明和公安機關立案或者不立案的法律文書等。檢察機關對監督申請應當受理并根據事實、法律進行審查，符合條件的，要求公安機關說明立案或者不立案的理由。經過必要的調查核實，檢察機關如果認為公安機關立案或者不立案的理由不能成立的，應當依法定程序通知公安機關撤銷案件或者立案。而且，檢察機關通知公安機關撤銷案件或者立案的，應當依法對執行情況進行監督。此外，根據法律和司法解釋的規定，檢察機關也可以職權或者根據行政執法機關的移送啟動立案監督程序。檢察機關進行立案監督，應當樹立“做好監督就是配合”和“雙贏多贏共贏”的工作理念，與公安機關相互配合、相互制約，準確把握刑事立案標準，查明案件事實真相，通過依法啟動刑事訴訟程序來追訴犯罪，以依法終止刑事訴訟程序來保障無辜者不受到刑事追訴，確保國家追訴權的統一正確實施，切實維護企業合法權益，彰顯公平正義。

　　需要注意的是，根據有關規定，通過立案監督程序請求撤銷案件的，應當在提請批準逮捕或者移送起訴前提出，如果犯罪嫌疑人已經被提請批準逮捕或者移送起訴的，則可以在審查逮捕程序中請求檢察機關不批準逮捕，或者在審查起訴程序中請求檢察機關不起訴獲得救濟。

　　記者：對于非公企業的報案受理后長期不作出是否立案決定的情況，能否向檢察機關請求立案監督？

　　徐向春：這種在法定期限內不作出是否立案決定的情況，司法實踐中確實客觀存在，檢察機關已經注意到這個問題。2015年，公安部頒布《關于改革完善受案立案制度的意見》，明確規定了刑事案件決定立案時間。隨后，在最高檢與公安部、國家食藥監總局、環保部會簽的有關兩法銜接工作辦法中，將公安機關超過法定期限不作出是否立案決定的情形納入了監督立案范圍，加強了監督效果。為提高監督的法定效力，2019年，最高檢修改《人民檢察院刑事訴訟規則》時，將該項監督內容明確和固定下來。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百六十二條規定，對于這種公安機關受理報案后未在規定期限內作出是否立案決定的情況，企業可以向檢察機關請求立案監督，檢察機關應當受理并進行審查。經審查，認為尚未超過規定期限的，移送公安機關處理，并答復報案人；認為超過規定期限的，應當要求公安機關在七日以內書面說明逾期不作出是否立案決定的理由，連同有關證據材料回復檢察機關。檢察機關經審查有關證據材料，認為符合立案條件的，應當通知公安機關立案。公安機關在七日以內不說明理由也不作出立案或者不立案決定的，檢察機關應當提出糾正意見。

　　記者：當前，非公企業發展中面臨一些罪與非罪、罪與錯不清的情況，請問檢察機關辦理案件時，如何把握企業在經營過程中存在的經濟違法和經濟犯罪的界限，對于企業經營中出現的失誤失敗怎樣給予更多寬容和幫助？

　　徐向春：習近平總書記在中央政治局第二十次集體學習時講話指出，要加強對司法活動的監督，暢通司法救濟渠道，保護公民、法人和其他組織合法權益，堅決防止以刑事案件名義插手民事糾紛、經濟糾紛。最高檢認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神，高度重視解決非公企業面臨的各類法律風險，要求切實轉變“重打擊、輕保護”的思想，充分考慮非公經濟特點，優先考慮企業生存發展，準確把握法律政策界限，嚴格執行寬嚴相濟刑事政策，審慎辦理刑民交叉案件，對屬于刑事犯罪還是民事糾紛、經濟糾紛界限不清的，應當慎重追究刑事責任，防止“辦理一個案件，垮掉一個企業，砸掉一群人飯碗”的情況發生。今年12月7日召開的全國檢察機關貫徹實施民法典會議對此提出，要防止通過刑事追訴插手民事糾紛，違法進行公權干預而損害當事人合法權利，減損、限制公民的民事權益。

　　從司法實踐看，當前區分企業經濟違法行為與經濟犯罪行為的界限，重點是區分正當融資與非法吸收公眾存款、集資詐騙等犯罪的界限，經濟違規與非法經營等犯罪的界限，民事欺詐與合同詐騙等犯罪的界限等。針對上述突出問題，最高檢2018年11月出臺了服務民營經濟11項檢察政策，確定了辦理涉民營企業案件相關執法司法標準。如關于如何準確區分經營活動中的正當融資行為與非法集資犯罪，明確要求對民營企業生產、經營、融資等經濟活動，除法律、行政法規明確禁止外，不得以違法犯罪對待。關于如何嚴格適用非法經營罪，防止刑事打擊擴大化，明確要求對民營企業的經營行為，法律和司法解釋沒有作出明確禁止性規定的，不得以非法經營罪追究刑事責任。對此把握的總原則是，刑法的歸刑法，民法的歸民法，對于法律政策界限不明，罪與非罪、罪與錯不清的，要加強研究分析，慎重妥善處理，堅決防止把一般違法違規、工作失誤甚至改革創新視為犯罪，切實做到依法懲治犯罪者、支持創業者、挽救失足者、教育失誤者。

　　記者：2019年以來，最高檢部署開展“群眾信訪件件有回復”工作，贏得人民群眾的廣泛稱譽，請問檢察機關在這項工作中是如何加強非公經濟保護的？

　　徐向春：最高檢之所以全面推開“群眾信訪件件有回復”(7個工作日內程序性回復，3個月內辦理過程或結果答復)，其目的是讓群眾評判、監督、倒逼檢察機關更新司法理念，夯實工作責任，增強工作實效，真正把“以人民為中心”理念落到實處。這項工作在檢察機關已經落地、生根、見效，得到社會各界的充分肯定。為及時保護非公企業合法權益，暢通訴求表達渠道，各級檢察機關有效發揮12309檢察服務中心作用，在“群眾信訪件件有回復”工作中打造了“信、訪、網、電”四位一體的訴求表達體系，具體措施有：一是開通民營企業法律服務“綠色通道”。去年9月，全國四級檢察機關12309檢察服務中心均開通民營企業法律服務“綠色通道”，專設接待民營企業窗口，對涉及民營企業的控告申訴等各類訴求，優先接待、快速受理、依法處理、重點辦理，并且還積極發揮法律咨詢答疑、以案釋法功能，幫助民營企業提高法治意識和法律思維，促進民營企業加強防范、抵御風險、化解隱患，幫助民營企業提高安全防范能力。二是今年4月建立涉非公經濟案件專項立案監督常態化工作機制。著力解決涉非公經濟案件不應當立案而立案和應當立案而不立案等突出問題，重點監督糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經濟糾紛、超數額查封扣押凍結等各類違法行為。這項機制建立以來，檢察機關已監督糾正違法立案317件，應立而不立案551件，已經成為保障非公企業合法權益的重要渠道和途徑。三是今年8月在12309中國檢察網開通“涉非公經濟司法保護專區”。針對當前反映涉非公經濟糾紛較為突出的案件類型，設置“請求刑事立案監督”“申請變更強制措施”“控告”“刑事申訴”“申請民事監督”“申請行政監督”6個分區，全面暢通和拓寬涉非公經濟控告申訴案件來源渠道。截至11月，僅四個月的時間，檢察機關已通過該專區接收涉非公經濟案件線索6210件，均按照“群眾信訪件件有回復”要求依法及時處理。

　　另外，最高檢今年還部署開展了涉非公經濟控告申訴案件清理和監督專項活動，聚焦非公企業合法權益的全面保護，著力加強法律監督，努力為非公經濟健康發展提供有力司法保障、營造公平正義的法治環境。