如何破解低齡未成年人犯罪治理難題

　　導讀：近年來，多地出現低齡未成年人嚴重違法犯罪案件，引發社會強烈關注。面對這些未達刑事責任年齡的涉罪未成年人，如何進行教育矯治，才能對其予以有效懲戒，又能幫助其回歸社會？本期“聲音版”編發一組學者和一線司法人員觀點，敬請讀者關注。

違法犯罪未成年人的教育矯治需要系統化視角

　　未成年人違法犯罪是一個復雜的社會問題，如何科學有效地進行治理亦是公認的世界性難題。大量研究表明，對未成年人違法犯罪簡單地予以報應性的懲罰甚至完全套用成年人的監禁措施，只會進一步阻斷其正常社會化的過程，將其推向社會的對立面，并在以后對社會造成更大的危害。未成年人身心發育未臻健全，處于向成年人過渡的關鍵階段，與成年人相比復歸社會的可能性通常較大，因此需要對違法犯罪未成年人設置以教育矯治為主旨的處遇政策，這一點也被包括我國在內的世界主要國家和聯合國相關文件所確立。我國近年來人口出生率持續下降，老齡化社會已經到來，如何盡量教育感化挽救每一個違法犯罪的未成年人，并使之成為有用的社會建設者，已經成為涉及千萬家庭幸福、社會整體穩定和國家長治久安的戰略性問題。

　　未成年人違法犯罪的原因復雜多樣，對他們的教育矯治同樣需要針對性地作用于這些復雜的原因，因而是一個系統工程，需要系統化的視角。近期一些引發關注的低齡未成年人嚴重暴力犯罪案件，實際上也在警醒我們：教育矯治系統中一些環節存在缺失。基于我國目前的現狀，從系統化的視角進行考量，下列幾個方面尤其需要關注：

　　第一，教育矯治措施在理念上要把教育與懲罰進行有機結合，并針對不同類型未成年人調整適用。對違法犯罪未成年人來說，教育較之于懲罰無疑是優位的，但這并不意味著不需要或不可以適用懲罰性措施。事實上，應該被禁止的是純粹報應性和威懾性的懲罰，因為這種措施不著眼于未成年人的未來發展，并且與未成年人的身心特點不符而收效甚微。相反，與教育相輔相成的懲罰性措施在系統中具有特殊的價值，甚至可以被視為教育措施得以實現其功能的保障和支撐，例如對不履行相應教育矯治要求的懲戒措施等。一般而言，違法犯罪的未成年人年齡越小、行為的違法性越輕微，教育矯治措施的懲罰性就應該越低，相反則可以適當提升其懲罰性。對于一定年齡以下的未成年人實施的不良行為，應當適用不具有任何懲罰性質而完全屬于福利或保護性質的措施；對于年齡相對較大且行為危害性較高的未成年人，雖然可以適用懲罰性較強的限制甚至剝奪人身自由的措施，但同樣應當服務于教育的需求，例如，收容教養措施的目的也不應當停留于剝奪人身自由這一懲罰的層面。這種將教育與懲罰進行有機結合并逐級調整適用的思路，實際上正體現了分級干預的理念與做法。

　　第二，教育矯治措施的啟動上要采用盡早干預和積極干預的方針。研究顯示，未成年人的違法犯罪行為，大多經歷了從輕到重逐漸發展演變的過程，最初的逃學、打架等不良行為如果不及時干預可能“升級”為犯罪行為。從另一個角度來說，對剛剛出現不良行為苗頭的未成年人開展教育矯治的難度，一般也遠低于有較長不良或違法犯罪行為史的未成年人。這就要求對未成年人的早期不良行為積極識別并采用適當的方式盡早干預。例如，對出現不良行為的未成年人應當依托家庭、學校和社會力量進行早期干預，而對已經出現違法行為尚不構成犯罪的未成年人則要啟動臨界干預的措施，避免其進一步滑向犯罪的深淵。

　　第三，教育矯治措施的工作對象應當是“人”與“環境”并重。未成年人違法犯罪很大程度上是環境的產物，基于“人在情境中”這一社會工作的核心理念，教育矯治措施還需要同步開展針對未成年人所處的家庭、學校和朋輩等環境因素的工作，通過環境的改善支持未成年人完成其社會化的過程。例如，對教育理念與方法有偏差的父母或其他監護人開展自愿性甚至強制性的親職教育、支持未成年人擺脫之前不良的朋輩群體，甚至可以將其帶離不良的家庭環境等。

　　第四，開展教育矯治措施的主體應當體現專業化和社會化。對違法犯罪未成年人的教育矯治需要綜合運用法學、社會工作和心理學等專業知識并結合未成年人的具體情況針對性地開展。與此同時，未成年人完成再社會化復歸社會的過程必須處于社會化的場景之下，而非由公檢法機關的辦案人員在機構化的場景下即可完成。因此，開展教育矯治措施的主體必須具有專業化和社會化的特征，而由專業的社會工作者與辦案人員互動合作，同時鏈接引入對未成年人有益的多樣化社會資源，并主要通過個案工作方法對違法犯罪未成年人開展教育矯治是實現這一方面要求的最佳路徑。(作者系北京師范大學副教授、博士生導師)

完善專門教育制度

　　□ 苑寧寧

　　由于未成年人處于人生中學習知識最重要的階段，所以理想的狀態是，讓心理行為偏常的未成年人既能接受教育矯治，又能學習到知識，以便為走向社會做好準備。因此，專門學校(以前稱“工讀學校”)教育便成為最為重要的措施之一。

　　自2016年3月至今，受中央有關部門委托，我們組織團隊實地考察全國各類代表性的專門學校22所。調研發現，專門學校對于教育矯治違法犯罪的未成年人效果顯著，轉化成功率平均在90%以上，有的可達98%以上。實踐證明，專門學校是防治未成年人違法犯罪的有效措施，是我國社會治理取得的寶貴經驗。

　　不過，專門學校也面臨著發展瓶頸問題，有些專門學校萎縮甚至功能定位異化。其實，專門教育的功能定位在于：通過專業方式方法對具有嚴重不良行為、輕微犯罪行為的未成年人進行教育矯治，包括心理輔導、行為矯正與法治教育等；阻斷未成年人的不良社會交往，在一定程度上彌補家庭監護的缺陷或不足，促使其恢復正常的社會化過程。

　　調研中，專門學校普遍反映目前制約專門教育發展的突出問題之一是，“該進入專門學校的進不來、有些不該進入的卻進來了”。之所以出現上述問題，是1999年制定預防未成年人犯罪法時，規定了“申請—審批”的入校程序。即監護人或者所在學校提出申請，經教育行政部門批準。這種入校程序在實際執行過程中遇到了一些法理上的挑戰，面對這種挑戰，實踐中工讀學校入校程序逐漸演變為“三自愿”原則，即監護人、學生和所在學校均同意，才能送專門學校。如此一來，有些確有必要送專門學校教育矯治的，一旦監護人不同意(實踐中監護人多數都不同意)，就無法進入專門學校。這非常不利于盡早對具有嚴重不良行為的未成年人進行及時干預，導致有些未成年人最后發展為嚴重犯罪。

　　要徹底解決現行專門學校入校程序的困境，還需修訂法律，明確公正、合理且具有可操作性的入校程序。

　　首先，決定的主體要符合法治原則。專門教育具有一定的強制性，涉及人身自由的限制，應由具有相應執法權或者司法權的機關來決定，這是法治的基本原則。同時，需要轉入專門學校的未成年人實施了違法行為或者犯罪行為，辦理案件的機關是公安機關或者人民檢察院、人民法院。辦案機關已經掌握他們違法犯罪的原因，也了解了他們及其家庭的情況，由三機關依各自職權決定送專門學校，作為替代處罰的措施，更具有合理性。

　　其次，決定的程序要保障公正性。為了防止入校決定的隨意性，保障學生及其監護人的知情權，應當設計一套公正的決定程序。一方面，作出決定前原則上應當經過評估，由心理學、教育學方面的專業人員評估送專門學校的必要性(實踐中已有探索)。另一方面，作出決定前應充分聽取未成年人及其監護人的意見。對于未成年人或其監護人有不同意見的，公安機關、人民檢察院和人民法院應當做好釋法說理工作，但不影響作出送專門學校的決定。未成年人或其監護人依然有異議的，可以申請復議復核。

　　最后，決定的執行要具有強制性和可操作性。從我國專門學校的發展歷程看，很長一段時期，由公安機關采取措施，強制拒不報到或者報到后又中途擅自逃離的學生入校，執行順暢。目前，我國一些地方也探索了由公安機關決定送入專門學校的做法，效果良好?？偨Y這些成功經驗，核心在于保障了送專門學校決定的強制性，避免了“該進入專門學校的進不來、有些不該進入的卻進來了”的老問題。另外，公檢法機關普遍面臨著案多人少的情況，要求其在法定的辦案期限內按照上述程序走完建議、申請、決定手續，顯然不具有可操作性。換句話說，由公檢法機關在辦案中直接作出決定，不僅符合法理，而且具有強制性和可操作性，符合規律。(作者系中國政法大學法學院副教授)

改革收容教養制度

　　□ 宋英輝

　　近年來，全國人大代表呼吁治理低齡未成年人惡性犯罪的議案越來越多，其中一個非常重要的建議就是激活收容教養，并司法化。對于低齡未成年人犯罪，域外其他國家和地區的具體制度雖有差異，但有一個共同特點，即必要時采取保護性、福利性、強制性并重的機構化教養措施，且均由法院來決定。目前，我國刑法中也規定了收容教養制度，但目前這一制度的最大問題是行政性的決定程序，執行場所和執行方式不明確。為此可以參照和借鑒2012年修訂刑事訴訟法時改革強制醫療的思路和路徑。

　　一、在預防未成年人犯罪法中予以完善。收容教養的最重要功能之一，就是預防未成年人犯罪。在刑法十七條第四款的基礎上，應當由預防未成年人犯罪法予以細化規定。擬適用收容教養的事例不是刑事案件，其對象是未成年人這一特殊群體，其程序也不是刑事訴訟的特別程序，可以不在刑事訴訟法中規定，而由預防未成年人犯罪法這一專門性法律作出規定。

　　二、將“收容教養”的名稱改為“強制矯正”。收容教養中的“收容”二字社會觀感不好，容易使公眾與勞動教養、收容教育等制度混淆，產生誤解。對此，建議協調一并修訂刑法，將“收容教養”改為“強制矯正”。

　　三、明確強制矯正的性質為司法性強制教育矯治措施。一方面，與強制隔離戒毒、強制醫療一樣，不是行政處罰或者刑事處罰，而是教育矯治類措施。另一方面，與強制隔離戒毒這一行政性強制措施不同，與強制醫療一樣均屬于司法性強制類措施。

　　四、適用程序。參照依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序，設計一套司法化的強制矯正程序，最終由人民法院裁決。

　　五、適用情形。堅持嚴格適用的原則，明確適用對象主要是：不滿十四周歲有故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、強奸、搶劫等嚴重暴力行為的未成年人，以及部分其他因不滿十六周歲不予刑事處罰、其他措施不足以防止其社會危險性和有效教育矯治的未成年人。適用中，賦予人民法院適當的裁量權。

　　六、執行場所。執行場所要區別于監獄、未成年人犯管教所、看守所、拘留所等。執行強制矯正的場所，應當是一所兼有學校性質、福利院性質的特殊機構，具有教育矯治功能，承擔養育職能，同時管理方面具有強制性。因此，可以有兩種方案：(1)每個省級行政區，由省級人民政府設立一所專門的強制矯正院(所)，教育行政部門負責教育教學，民政部門負責養育照料，司法行政部門負責安全管理和行為矯治，三部門分工負責。(2)每個省級行政區，由省級人民政府在轄區范圍內指定一所或者兩所具備條件的專門學校，單獨設立教養部，教養部由教育行政部門、民政部門、司法行政部門等共同參與、分工負責。如何選擇上述兩種方案，可以由省級人民政府結合當地實際情況決定。

　　七、執行方式。強制矯正過程中，未成年人主要是接受學習、心理輔導和行為矯治，定期對人身危險性、教育矯治情況等進行評估，實行分級管理。執行期間，注重社會化的教養方式，期限實行彈性制，可以依法縮短或者延長。(作者系北京師范大學法學院教授)

構建分級干預保護處分制度

　　□ 顧琤琮

　　對于嚴重違法犯罪的低齡未成年人，既不能一放了之，也不能簡單地加以刑罰，而應當在這兩者之間構建一系列既具有司法屬性、強制效力，又有針對性、符合未成年人特點的教育矯正措施。我們認為，構建未成年人保護處分制度，是有效解決這一問題的路徑。

　　所謂未成年人保護處分制度，是指對實施了嚴重不良行為或觸犯法律的行為，但因年齡或情節等法定原因未被追究刑事責任的未成年人(為表述便捷，以下統稱“觸法少年”)，由公安、司法機關和相關職能部門、社會組織等依法進行社會化幫教和必要的強制性矯治，以預防其再犯、保護社會安全。

　　多年來，上海未檢部門一直在積極探索這一制度。2013年起，浦東新區人民檢察院未檢部門已辦理70余件保護處分個案，推出“青少年正面成長計劃”對該制度進行項目化探索，并總結出“三級干預”“四重保護”“五星聯動”等工作機制；2019年，上海市檢察院與市教委、市公安局、團市委共同建立了全國首個專門教育研究和評估中心，并制定本市規定，實現了保護處分案件的司法化、規范化辦理。2016年以來，上海檢察機關共對928名觸法少年落實保護處分措施，其中98.4%的未成年人沒有再犯。

　　我們認為，這一制度的核心為“分級干預”，即區分觸法少年人身危險性、需保護性以及涉案性質、情節采取不同程度的干預措施。這種干預是帶有強制性、司法性和法律懲戒意涵的正式措施，如果未成年人拒不接受或效果不佳，則應升級措施，直至被依法收容教養。

　　具體而言，對于初次觸法、危險性較低的，主要通過舉行司法教育訓誡儀式、制發訓誡書、嚴加管教令等方式，強化未成年人的法律意識和家長、法定代理人的監護意識，通過建檔跟蹤、短期觀護幫教來對未成年人偏差行為和心理進行矯正；對于再次觸法、危險性較高的，聯合公安機關、專門學校、社工組織等力量，對未成年人進行強制程度較高的長期觀護幫教，必要時，進入專門學校就讀，同時對其家長、法定代理人進行強制親職教育；對于觸法行為性質惡劣、后果嚴重、危險性極高，必須予以隔離保護矯治的，應提起司法化的收容教養程序(鑒于實踐中收容教養制度因諸多原因幾乎被空置，因此有必要對這一制度進行重構)。(作者系上海市人民檢察院第九檢察部副主任)

建設網格化預防幫教平臺

　　□ 魏 航

　　針對高危未成年人“發現難、處置難、管理難”的問題，資陽檢察機關聯合公安機關，建立了高危未成年人信息共享數據庫。對納入數據庫的人員，根據違法犯罪情況和個性特征，分為黃色、橙色和紅色三個預警等級(“三色預警”)，開展差異性幫教：對黃色預警的，普通關注；對橙色預警的，重點關注，視情況派專人跟蹤幫教；對紅色預警的，確定一個職能部門安排1至2人進行跟蹤幫教，其他相關職能部門進行協助。從2016年至今，共將符合條件的360余名未成年人納入數據庫管理并進行三色預警。

　　目前覆蓋全國的網格化管理普遍開展，網格化的觸角已延伸至城區、鄉鎮、村社等各個角落，僅四川省的專、兼職網格員就達到30余萬人，覆蓋省、市、縣、鄉、村多個層級。在我國地廣人多、地區差異大的現實條件下，由網格員對高危未成年人進行協助監管幫教，是對重點人群實現社會治安綜合治理的一個有效途徑。2016年以來，資陽市人民檢察院與綜治辦等13家單位會簽了《資陽市對未達刑事責任年齡涉罪未成年人開展社會化和網格化幫教工作的實施辦法》，將“三色預警”工作法融入社會治安綜合治理的網格化服務管理信息系統，引入社區網格員對高危未成年人進行監管幫教。利用網格員對所在社區情況熟悉的優勢，對幫教對象開展了解走訪、跟蹤監督、信息反饋等工作。目前共將59名符合條件的高危未成年人納入了網格員幫教。

　　針對網格員專業性不強的問題，檢察院組織網格員開展業務技能培訓，強調網格員的職責范圍、幫教原則、幫教方式以及幫教工作的保密性等事項，提升網格員的幫教技巧和幫教實效。

　　為實現高危未成年人網格化幫教與信息化幫教的深度融合，在政法委現有的網格化服務管理信息系統內，資陽市人民檢察院建設了高危未成年人網格化預防幫教平臺。該平臺包含數據錄入、智能評估、分流幫教和檢察監督等功能。其中，在分流幫教環節，會根據前期打分和評估的情況，將符合網格化幫教條件的，通過網格化平臺推送至綜治中心，由綜治中心分配至指定網格員進行每月走訪、協助監管幫教、反饋異常情況等。對需要進行訓誡、責令監護人嚴加管教、聯系就學、就業培訓、生活救助等的，通過平臺發送至公安、教育、民政等相關部門予以及時處理并反饋。檢察機關對整個過程進行監督。2019年，這一平臺開始上線試運行，現已錄入48名高危未成年人，整個平臺運行情況和幫教情況良好。(作者系四川省資陽市人民檢察院未成年人案件刑事檢察處處長)

　　相關鏈接：2019年10月24日，年僅11歲的大連女童淇淇身中七刀被害身亡，犯罪嫌疑人為一名13歲男孩。

　　2019年3月16日，江蘇省鹽城市一13歲男孩邵某因不服其母楊某管教，雙方發生激烈沖突，致楊某身亡。　　□ 何 挺