基本案情

　　【案例一】2017年初，為提高長江重點河段的防護能力，某省委省政府下發補助資金進行專項治理。但截至2017年4月，該省A市領域內的河段治理工程尚未開工，部分采砂企業也尚未撤離。經查，A市水利局工程建設處處長李某、副處長馬某等人作為該項目的直接負責人，不作為、不擔當，措施不力。該水利局副局長章某作為該項目的直接主管領導，對該項目重要性認識不到位，對該項目推進過問較少。另外，該水利局局長田某、A市主管水利建設的副市長明某等人，對該項目重視不夠，聽之任之，也負有重要責任。

　　2017年7月，黨組織決定按照黨紀處分程序追究相關人員的責任。以上人員均為黨員。

　　【案例二】2016年5月，某省屬國有企業S集團擬收購本地民營企業W公司，集團黨組副書記、副總經理柯某分管該并購事宜，集團副總經理葛某、發展改革部主任鄭某具體負責。6月，S集團相關法務和財務部門發現W公司有巨大法律和財務風險，并報告葛某、鄭某知曉。之后，S集團黨組書記、董事長楊某主持召開黨組會，在決策程序嚴重違規、議題材料嚴重缺失的情況下，黨組會盲目、草率決策，通過并作出并購重組W公司的決議。會上，葛某、鄭某的發言均未如實陳述法務、財務部門提示的重大風險。出席會議的6位黨組成員在表決及代為表決時，也未對決策程序、材料的完整齊備進行審慎審查。該決策直接導致企業巨額虧損。

　　2017年6月，該省國資委黨組決定啟動問責程序。以上人員均為中共黨員。

　　分歧意見

　　上述案件的焦點是如何區分相關人員的直接責任、主要領導責任、重要領導責任。

　　第一種意見認為：案件一和案件二的責任區分的一致的，應按照《黨紀處分條例》第三十八條區分違紀行為有關責任人員。

　　第二種意見認為：案件一應當根據《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）第三十八條區分違紀行為有關責任人員，案件二應當根據《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）第五條分清問責對象。

　　評析意見

　　筆者同意第二種意見。《黨紀處分條例》與《問責條例》對相關責任人員的區分是不同的。

　　黨紀處分程序中的責任區分

　　案例一中，黨組織決定按照黨紀處分程序追究相關人員的黨紀責任，應當根據《黨紀處分條例》第三十八條區分違紀行為有關責任人員。其中，直接責任者，是指在其職責范圍內，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領導干部。主要領導責任者，是指在其職責范圍內，對直接主管的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負直接領導責任的黨員領導干部。重要領導責任者，是指在其職責范圍內，對應管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負次要領導責任的黨員領導干部。

　　本案中，A市水利局相關人員違反了黨的工作紀律，在推進長江重點河段防護能力建設中，不負責任、疏于管理，構成《黨紀處分條例》第一百一十三條規定的“在工作中不負責任或者疏于管理行為”。其中，A市水利局工程建設處處長李某、副處長馬某等人作為該項目的直接負責人，應為直接責任者；水利局副局長章某作為該項目的直接主管領導，應為主要領導責任者；水利局局長田某、A市主管水利建設的副市長明某應為重要領導責任者。

　　在量紀上，直接責任、主要領導責任、重要領導責任呈自重向輕的遞減趨勢。李某、馬某的量紀應當最重，章某次之，田某、明某最輕。

　　問責程序中的責任區分

　　案例二中，該省國資委黨組以問責程序追究相關人員的責任，應當根據《問責條例》分清責任。《問責條例》實行“捆綁式”問責，第五條規定，“問責應當分清責任。黨組織領導班子在職責范圍內負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任”。

　　其中，“全面領導責任”強調，領導班子應當對本地區本部門所有工作都負責，無所不包，不管哪個方面出現了該問責的情形，領導班子都要承擔責任。這就把責任緊緊壓在了每個班子成員身上。“主要領導責任”強調，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員共同承擔主要領導責任，將一把手和直接主管的班子成員“捆綁”在一起，只要啟動了問責程序，一把手必然難辭其咎，突出了一把手在管黨治黨中的主體責任。“重要領導責任”強調，出現問責情形后，不僅是一把手和分管領導，其他對被問責事項知情參與同時沒有提出反對意見沒有向上級黨組織反映報告的，要負重要領導責任。

　　在現實執行中，應當合理平衡不同責任人的處理檔次。對分管領導的處理應當是最重的，其次是領導班子主要負責人。而對班子其他成員的處理一般是最輕的。對于及時提出不同意見或及時向上級反映的班子成員，一般應免于問責。

　　案例二中，S集團黨組織軟弱渙散，隨意揮霍國有資產，造成重大損失。其中，葛某和鄭某作為直接責任者，應當根據《黨紀處分條例》相應條例追究黨紀責任，如果涉嫌違法，應根據紀法銜接條款處理。按照《問責條例》規定，楊某作為領導班子主要負責人、柯某作為直接主管的班子成員，兩人共同承擔主要領導責任。出席會議的6名黨組成員應承擔重要領導責任。

　　在問責檔次上，對柯某的處理應當最重，其次是楊某，對6名黨組成員的處理一般是最輕的。

　　問責程序與黨紀處分程序的區別

　　第一，對象不同。問責的對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人。問責的對象不包括黨支部和非領導干部。而紀律處分對象包括所有黨組織和黨員。

　　第二，主體不同。問責的主體包括黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和黨的工作部門。但黨的工作部門沒有紀律處分的權力。

　　第三，情形不同。問責是一項很嚴肅的工作，必須是造成一定的嚴重后果。而紀律處分根據黨員錯誤性質和情節輕重，給以警告直至開除黨籍處分。

　　第四，責任劃分不同。問責條例實行“捆綁式”問責，班子成員人人有份，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員共同承擔主要領導責任。而黨紀處分條例中的主要責任者主要是直接主管的班子成員，不包括一把手。

　　第五，方式不同。對黨的領導干部的問責方式包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分等四類。《問責條例》中列舉的問責方式具體規定在《黨紀處分條例》等相關條規之中的。所以，《問責條例》是不能單獨適用的，必須結合《黨紀處分條例》等其他黨內法規對問責對象進行相應的處理。