兩會前，為期三天的十九屆三中全會閉幕。晚間出了一篇長長的公報，除了人事之外，最重要的內容無過于審議通過了深化黨和國家機構改革的方案。

　　黨和國家機構改革在坊間已經傳聞已久，具體的方案版本也是各有猜測，當然，一切都要等5天后開幕的十三屆全國人大一次會議審議通過后才能知曉。

　　那么這次三中全會公報就沒有硬貨了？其實也不是，公報里披露了這次機構改革的一些信息還是蠻重要的。

范圍

　　比如這次機構改革的現實原因，就是兩個“還不完全適應”：黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應；同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。這些障礙和弊端，必須通過機構改革來破除。

　　公報提到，從新中國成立后，在社會主義建設和改革開放過程中，黨和國家機構職能就在改革中不斷優化、逐步規范。制度必須同現實相適應，這次機構改革同樣是這個歷史邏輯的延續。只不過這次機構改革冠以“黨和國家”的名義，比以往限于國務院系統、政府系統的機構改革，廣度、深度和影響要大得多。

　　有多大？公報里也有體現，四個方面：黨、政府、武裝、群團。

　　四大塊分別有改革的目標。

　　黨的領導體系的改革目標是總攬全局、協調各方；政府治理體系的改革目標是職責明確、依法行政；武裝力量體系的改革目標是中國特色、世界一流；群團工作體系的改革目標是聯系廣泛、服務群眾。應該說，這次黨和國家機構改革涉及“黨政軍群”四大塊，范圍和改革力度可謂空前。

　　這其中，首要任務自然是完善堅持黨的全面領導。公報說，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位等等，這些表述無一不在強調這次機構改革的總抓手，就是加強黨的領導，因為這是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎和關鍵。

　　這個思路是習近平執政以來最鮮明的一個特色。“黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的”，把中國的事情辦好，關鍵在黨。前五年，全面從嚴治黨獲得了很大成效，接下來就要通過機構改革，把黨的全面領導的原則以制度和組織的形式，貫徹下去、固定下來。

兩點

　　公報還強調了兩個點，頗有意思。

　　一個是強調要理順中央和地方的職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性。

　　結合十九大報告，里面提到要“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門以及內設機構權力、明確職責……賦予省級及以下政府更多自主權。”以往政府機構改革過分強調“職責同構”，上級機構有什么部門，下級機構也得“照搬照抄”，看起來整齊劃一，其實不少脫離了當地實際。一些部門光占用編制養閑人不干事，而真正想用編制的部門卻用不上，這在基層工作的島友應該深有體會。賦予省級及以下政府更多機構設置的自主權，其實能更好地使機構設置貼合當地實際，這樣，中央和地方的關系才能達到公報里說的“運行順暢、充滿活力、令行禁止”。

　　但賦予地方一定的機構設置自主權，并不是完全放開。總量上依然需要控制，這就是公報強調的第二點：機構編制法定化。這七個字很關鍵。

編制

　　機構編制其實就是對各機關單位的職能配置、機構設置、人員編制和領導職數及其運行程序等做限定規范。

　　早在1976年，鄧小平就提出“編制就是法律”，也就是說，要在國家立法層面，用一系列的法律法規來確定機構編制管理過程中應遵循的規則、審批程序及審批權限，從而實現機構、編制、職責的法定化。

　　其實，1982年的《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國國務院組織法》和2004年制定的《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》等，對機構編制都有一定的規定，但都是原則性的“粗線條”。

　　1997年，國務院制定施行了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，標志著機構編制管理法制化進入立法探索階段，2007年通過的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》則是地方機構編制管理法制化建設的里程碑。

　　但這些《條例》的涉及面還較為單一，只涉及政府部門，尚沒有廣泛覆蓋黨委機關，以及人大機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等機構，條文也較為原則、寬泛，對機構編制工作中的一些具體問題尚未涉及和規范。另外，在全國人大層面，目前還沒有通過一個關于機構編制的全局性的成文法。

　　因為機構編制缺乏法制規范，一些地方的機構設置和編制管理工作隨意性較大，超編進人，財政供養人員過多，造成行政管理費用呈直線上升，政府拿不出更多資金用于提供公共服務、改善民生，全國有一半的縣財政為吃飯財政。

　　另外，編制把口不嚴，“人治化”嚴重，機構級別和層級的確定、編制數的多少有時憑領導的主觀意志和行政指令，有時憑經驗來進行機構調整，這導致政府機關和事業單位機構設置過多、過散，職責交叉、權責脫節、爭權諉責現象較多，行政效能不高等等，根源上都源自機構編制管理上不規范。

　　而要解決這些問題，關鍵就是推進機構編制管理法制化建設，用法律的手段取代傳統機構編制管理的“人治”現象，實現政府職責、機構和編制的法定化。

　　這次三中全會公報也提到了一個很重要的信息：加大機構編制違紀違法行為查處力度。

　　近年來，中央和各級地方政府、機構編制部門對機構編制紀律可以說是三令五申，多次出臺規范性文件，但收效甚微。原因在于機構編制管理法規中，處罰條款的剛性程度難以把握，機構編制管理機關的法律主體地位不明確。目前違反機構編制管理紀律最嚴重的僅給予行政處分，是共產黨員的給予留黨查看或開除黨籍處分。

　　如果機構編制法定化，這些行為完全可以上升到法律層面來處罰。

　　這樣一分析，雖然三中全會公報里只字未提具體改什么，但是一些原則和方向的框定，可以讓我們對最后的改革方案做到心中有數。因為，改革也是有章有法，不是隨心所欲。

　　文/獨孤九段

　　參考資料：劉傳軍《我國機構編制管理法制化建設問題研究》